欧盟碳边境调节机制（CBAM），即欧盟为减少境内外企业在碳排放成本上的不对称和碳泄漏（在严格的减排政策下，本土企业向减排政策宽松的国家转移的现象）而出台的碳关税政策，自2019年首次提出后，经历数次修订、谈判，于2023年4月18日在欧洲议会全体会议上获得通过；2023年4月25日，CBAM法案文本在欧盟理事会获得正式批准。

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2023年5月16日，CBAM法规案文被正式发布在《欧盟官方公报》（Official Journal of the European Union）上，标志着CBAM正式走完所有立法程序，成为欧盟法律。6月13日,欧委会发布过渡阶段CBAM的实施条例草案，并启动征求意见工作。

CBAM立法进程及实施进程如表1及表2所示。CBAM将于2023年10月1日起正式实施，2023年10月1日—2025年12月31日为过渡期，其间进口商只需报告进口产品的数量及其相应的碳含量，并不需要购买相应的进口许可；自2026年开始正式征收后，免费碳配额逐步降低，直至2034年完全取消。

CBAM是欧盟碳市场的产物

覆盖行业。CBAM是欧盟碳市场（EU-ETS）的产物，与欧盟碳市场处于同一体系内，即数据收集、基准值、纳入行业等将与碳市场保持一致。CBAM首批仅覆盖了欧盟认为最容易造成碳泄漏的行业，预计到2030年前欧盟碳市场涵盖的所有商品都将被纳入CBAM的适用范围。未纳入欧盟碳市场的行业，原则上不会受到CBAM影响。

收取对象。欧盟碳市场配额分配、履约的主体均为控排企业，碳市场成本由控排企业直接承担，控排企业因降碳而产生的收益同样直接反馈到碳市场成本中（减排量越大，需要购买的碳配额就越少）。CBAM不直接向非欧盟生产企业征收碳关税，而是由进口商支付给欧盟，进口产品的碳排放强度越小，进口商承担的CBAM成本就越小；CBAM成本由进口商传导到上游生产企业。届时，碳关税不仅会直接压低进口产品价格，还会使欧盟客户更关注产品的低碳竞争力，可能造成欧盟钢铁及钢铁制品市场竞争的重新洗牌。

收取方式。进口商需购买CBAM证书来支付进口商品隐含的碳排放量，但并非是全额支付，而是要扣减该商品在欧盟碳市场中可获得的免费配额量。即在单位产品碳排放强度相同的前提下，非欧盟钢企和欧盟钢企需要额外支付碳成本的排放量是一致的，差别在于，欧盟钢企的碳成本取决于欧盟碳市场的交易价格和免费配额拍卖价格，随市场实时波动；非欧盟企业所需支付的单价，即CBAM证书价格将结合一段时期的均价制定，如果非欧盟企业在本国碳市场支付了碳成本，则这部分金额会被相应扣减。

免费配额比例。欧盟碳市场详细规定了以设备/工艺为边界生产某种产品的基准值，2025年前，欧盟钢铁企业将全部依据基准值获得免费配额。2026年后，欧盟碳市场（EU-ETS）与CBAM免费配额比例将同步削减，至2034年免费配额完全取消。

CBAM覆盖范围

扩大至钢铁上下游产品

CBAM草案中的钢铁产品，原本只涵盖海关税则号72（除7202铁合金和7204废钢）、7301-7309等几乎全部的钢铁产品，但在2022年12月后的文本里，覆盖范围有所扩大，新增加了螺钉、螺栓和螺母等钢铁下游制品（7310、7311、7318、7326）和烧结矿（26011200）等前体原料。

针对钢铁产品及相关制品，CBAM覆盖的温室气体排放范围均为直接排放；对于烧结矿，覆盖范围不仅包括直接排放，可能还会覆盖间接排放。

2022年，欧盟27国自中国进口上述税则号的产品共计707.6万吨，进口金额为168.7亿欧元。其中，第72章涉及产品以钢材为主，贸易量为364万吨，占比51.4%；金额为56.8亿欧元，占比33.7%；且中国对欧盟的钢材出口以高附加值板材为主，其中镀层板107万吨、电工钢板31.7万吨、彩涂板12万吨，合计占比接近40%。第73章涉及的产品主要为钢铁制品，贸易量为344万吨，占比48.6%；金额为111.9亿欧元，占比66.3%。烧结矿贸易量仅为61吨，影响几乎可忽略不计。

钢铁制品的均价是钢材产品的2.1倍。更值得注意的是，正式文件中新增加的几类钢铁制品，不仅出口量在第73章目录下排在前列，出口单价也明显高于其他钢铁制品。2022年12月后修订的CBAM文本中增加的第73章下的4个税号和烧结矿共涉及的产品进口量为201万吨，进口金额71.3亿欧元，相较于草案，覆盖的钢铁及上下游产品进口量增长了40%，进口金额增长了73%。

CBAM对中国钢铁业的影响不容小觑

笔者认为，CBAM对中国钢铁行业的直接影响势必比预期更为显著，原因包含以下几个方面。

一是涉及范围进一步扩大。这意味着，不仅直接出口欧盟的钢铁企业需要填报相关数据，金属制品加工企业如有直接出口，也需要向贸易商报送碳排放数据，CBAM的影响将扩大到为这些行业供应原材料的更多钢铁生产企业。届时将有大量的钢铁生产企业，虽然不直接出口产品至欧盟，但由于下游用户的出口被CBAM波及，也必将面临CBAM造成的价格传导。

二是降碳难度大。钢材出口方面，我国对欧盟出口的钢材中，板材等高附加值品种占比高，该类产品主要采用高炉—转炉长流程工艺生产，并可能需要更为复杂的生产工序，碳排放强度较螺纹钢等普通产品会有不同程度的增加。高附加值产品短时间内难以改用短流程生产，通过流程重构实现大幅降碳的可能性较小。

金属制品行业能源消耗以电力和天然气为主，企业的碳排放与电网排放因子密切相关，电力、热力属于间接排放，当前不在CBAM的征收范围内。但由于金属制品企业节电、节能达到一定程度后难以持续下降，一旦欧盟修改规则将这些产品的间接排放纳入，尤其是在免费配额逐步减少后，企业面临的成本压力将越来越明显。

三是对贸易量的影响将更加显著。第73章涉及的螺栓、螺母等4类钢铁制品的纳入，使贸易量较预期增长了约70%。2020年以来，我国对欧盟直接出口的钢材量迅速增长，2022年全年出口量较2020年增长超80%；钢铁制品出口增长也十分明显，且出口均价较钢产品更高。随着EU-ETS碳价的不断上涨，CBAM造成的碳成本增幅将更大，可能对其出口均价及贸易额造成一定影响。

四是对成本的影响。本文结合欧盟碳市场的运作机制，初步测算可能造成的成本变化。以高炉工序为例，欧盟碳市场以工序为边界，热铁水的基准值1288千克二氧化碳/吨对应高炉炼铁工序，不含焦化和烧结、球团等铁前工序。

假设欧盟本土某企业高炉工序的排放是1688千克二氧化碳/吨，其单位产品增加的碳成本为：[基准值×非免费配额比例+超排量]×碳价。

假设2026年碳价均价在100欧元/吨，则单位产品增加的碳成本为：[1288×(100%-97.5%)+（1688-1288）]/1000×100=43.22欧元/吨铁。

如果进口商从中国进口钢材，则其应支付给欧盟的CBAM费用实质上是为了补齐相同的生产环节在欧盟生产需要支付的碳成本，公式为：[基准值×非免费配额比例+超排量]×CBAM证书价格。

如果非欧盟钢企高炉工序的排放为1688千克二氧化碳/吨，则同理，2026年欧盟进口商需承担扣除97.5%的免费配额后超出的部分。如果CBAM证书价格也是100欧元/吨，则进口商需支付的碳成本也是43.22欧元/吨铁。如企业在中国碳市场中已经支付了碳成本（如碳交易额与碳税），则这部分金额将被扣减。

不过，因为欧盟碳市场与中国碳市场的边界不同，欧盟碳市场为设备/工艺的边界，中国碳市场（包括试点碳市场）则为法人边界，具体的测算方法也不一样，所以不能以碳核查数据简单推算可能造成的碳成本增加，需要结合CBAM核算细则来测算。

上述测算仅考虑了高炉炼铁工序的成本，如果该企业炼焦、烧结工序实际排放量也高于基准值，同样需要承担相应的碳成本。2026年后，欧盟碳市场免费配额逐年削减，非免费配额的比例还会造成缺口增加，CBAM成本将进一步上升。

从行业、企业层面积极应对

行业层面：

一是强化顶层设计。CBAM涉及大量基础数据和信息的申报工作，建议政府主管部门加强对相关企业、贸易服务商的培训与监督，在确保国家、行业和企业利益不受侵害的同时，参与到国际竞争中，并充分获得国际认可。加快培育本土化的绿色认证机构，开发本土化的数据库、工具包并逐步完善，最终实现与国际认证机构互认互通。

二是推动钢铁等行业纳入全国碳市场。在方法学及定价机制层面，努力推动国内碳市场与国际碳市场接轨。CBAM仅抵扣企业为碳排放支付的显性成本，即碳交易额与碳税。钢铁行业纳入国内碳市场后，一方面，可倒逼企业推进节能低碳转型，降低碳排放强度；另一方面，尽可能将企业因超排造成的碳交易成本留在国内市场，用于支撑中国碳市场的建设和国内的低碳转型。建议在国内碳市场逐步推行配额有偿分配，让碳价更好地反映市场供需情况。

三是研究碳市场与碳税互为补充的并行机制。金属制品行业是处于碳排放“生产端”与“消费端”之间的“节点行业”，具有企业数量多、体量小、涉及面广等特点，不易被碳市场覆盖，建议主管部门针对金属制品等已被CBAM覆盖的行业，适时征收碳税，倒逼企业推动供应链减碳，推进绿色发展，协同助力碳减排。

四是优化贸易结构，鼓励高附加值、绿色低碳竞争力强的企业参与高端产品国际竞争。加强出口钢材的碳排放管理，通过税收政策和出口规划等方式限制高碳、高能耗、低附加值产品的无序出口，提升环境绩效水平高、流程短、符合国际绿色标准的钢材及下游产品出口比重，推动出口贸易向高端化、绿色化发展。

企业层面：

一是持续推进节能降碳。鼓励企业积极开展极致能效工程、“双碳”行动等实质性工作，以技术进步、能源结构调整、管理提升、智能制造等为手段，持续降低能耗强度和碳排放强度，提升绿色竞争力。

二是夯实数据基础，积极发布EPD。EPD报告已被越来越多的下游用户企业作为选择合作供应商、打造零碳供应链的重要判断依据，EPD、绿色产品等认证将成为企业在竞争赛道上的“绿色名片”。钢铁企业应积极开展LCA（全生命周期评价）工作，加大EPD的认证和开发力度，夯实自身数据基础、不断提升碳管理能力，有条件的企业要积极参与钢协EPD平台建设。虽然编制并发布EPD报告，并不能帮助企业直接豁免或者减少“碳关税”，但是对企业而言，开展LCA和开发EPD是应用国际规则、厘清自身排放现状的必要手段，只有“摸清家底”，制订出切实可行的降碳方案，不断提升环境绩效，才能在数据申报和认证过程中占据主动。

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