近日，财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号，以下简称“通知”），通知规定将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入（以下简称四项政府非税收入），全部划转给税务部门负责征收，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

此次将国有土地使用权出让收入等四项非税收收入划转税收部门征收是非税收入征管职责划转的又一重要落地举措。事实上，为贯彻落实党中央、国务院关于国家机构改革，以及将政府非税收入征管职责划转至税务部门的有关部署和要求，自2020年初开始财政部已将多项非税收入征管职责划转至税收部门，包括2020年2月25日财政部发布《财政部关于国家重大水利工程建设基金、水利建设基金划转税务部门征收的通知》（财税[2020]9号）、2020年12月9日发布《关于水土保持补偿费等四项非税收入划转税务部门征收的通知》（财税〔2020〕58号）、2021年3月31日发布《关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转税务部门征收的通知》（财税〔2021〕8号）等。由于此次涉及到国有土地使用权收入这一重大科目，因此为审慎起见，与以往不同的是，《通知》要求自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。

征收部门的改变将有利于提高征缴能力，增强中央对地方政府收入的监管，促进土地收支更加规范化和合理化，同时此次调整也彰显出中央对于降低地方政府对“土地财政”依赖的决心。首先，税务部门征管受到法律保障，征管经验也比较丰富，税务系统掌握着大量的企业财务数据，因此征管职责划转后，税务部门的征管优势将被更好的发挥，征缴能力总体将有所提高。其次，原来地方政府全面掌控国有土地使用权等非税收入的收入和支配权，这其中难免会出现一些不规范的行为，例如为支持城投公司的发展，无偿划入土地；在土地招拍挂环节收取较低的土地受让金；或者城投公司先按市价取得土地，政府之后再以补贴等方式将土地出让金返还给城投公司等等。征管职责划转后，中央将更为及时、准确的了解地方土地出让收入的情况以及其他非税收入的情况，这将有利于中央对地方的监管，与此同时也将进一步抑制土地出让过程以及土地出让金使用过程中的不规范行为，降低部分地方政府对“土地财政”的过度依赖。2021年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，其中提出要健全税费法律法规制度；严格规范税务执法行为，做到应收尽收；不断提升税务执法精确度等，我们预计未来伴随税收制度改革的不断深化，非税收入的征缴能力、透明度和规范性等均将有显著提高。

非税收入的资金使用和管理等政策并未发生调整，对地方政府以及城投公司的影响有限。通知中明确规定“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”因此，征管部门的改变并没有改变国有土地出让收入等作为非税收入，全额纳入地方政府预算中作为政府性基金收入的现状；同时也不会改变支出通过地方基金预算予以安排的现状。对于地方政府来说，地方政府财政总收入的来源不会改变，土地收让金仍作为重要的偿债来源之一。对于城投公司来说，如前期未发生欠缴、少缴或出现其他不规范行为，且公益性或准公益性业务及项目已被纳入预算安排的，则项目回款来源并不会因为征管部门的改变而出现变化，业务的可持续性、盈利能力以及现金流水平均不会受到很大的影响。从外部支持的情况来看，地方政府潜在的支持能力也不会出现很大改变。因此，通知对地方政府和城投公司信用风险的总体影响有限。

但需特别关注前期存在土地收入虚增的地区以及在土地出让过程中存在违规行为的城投公司。通知中明确规定“四项政府非税收入划转给税务部门征收后，以前年度和今后形成的应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入，由税务部门负责征缴入库”，因此预计短期内地方政府的非税收入将有所提高。但如果存在土地空转、土地收入虚增等问题，则也需关注地方政府非税收入大幅减少的问题。事实上，过去土地空转、土地收入虚增等不规范问题较为严重，2014年国家审计署发布审计报告，指出土地出让收入少征3664.23亿元，通过收入空转等方式虚增1467.78亿元。2015年12月，国家审计署就财政收入审计查出问题的整改情况进行通报，通报显示截至2015年10月，在土地出让收支方面,有关地方补征土地出让收入2262.46亿元；对通过空转等方式虚增土地出让收入问题,通过调整预算和会计账目等整改1009.2亿元。近几年少征土地出让收入、虚增土地出让收入等情况有所好转，但部分地区仍不乏存在违规行为，例如在对天津市2017-2020年全市土地出让情况进行专项审计调查时，仍发现存在超批准规模征收土地、土地整理成本管理不严格、违规支付征地补偿费、违规返还土地出让金、违规转让土地、闲置土地监管不及时、土地利用效率低、违法用地执法不到位等9大类480余个问题。预计，全面实施征管划转之后，前期存在土地收入虚增等地区可能会使部分地方政府非税收入出现“挤水分”等情况。与此同时，前期存在欠缴、少缴土地出让金的城投公司或将面临补缴压力。特别是针对一些前期获得政府划拨土地，但尚未缴纳土地出让金的城投公司，其面临的补缴压力和流动性压力将会更大，需额外关注其对公司业务发展以及偿债能力的影响。（中国经济网）