进入“十四五”以来，受新冠肺炎疫情、极端天气、燃料供应等突发因素影响，我国能源电力供需形势复杂多变，全年电力供应总体平稳，但局部地区短时供电紧张时有发生。保障电力安全稳定运行，不仅要提升供应侧发电能力，更要从需求侧发力，进一步认识能源消费侧改革的重要意义，推动能源消费者主动改变用能行为，促进供需双向互动，为能源供应侧提供更多支撑，提升能源电力安全综合保障能力。

全国能源电力供需形势的变化特征

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1.电力消费增长波动较大，但用能电气化势头足

近两年，我国电力需求持续增长，但受疫情防控、外贸出口、极端天气等不确定性因素影响，用电量增速出现较大波动。2021年，全国全社会用电量达到8.33万亿千瓦时，同比增长10.4%，实现两位数增长；2022年，用电量达到8.64万亿千瓦时，同比增长3.6%，增速较上年出现较大幅度回落。虽然当前国际国内形势面临深刻变化，但我国经济韧性强、潜力大、活力足，特别是新能源、节能环保、数字经济等新兴产业蓬勃发展，带动相关制造业和服务业用电量快速增长。2022年，新能源车整车制造、光伏设备及元器件制造和充换电服务业用电量同比增速分别达71%、118%和38%，远远高于全社会用电量增速，成为拉动电力消费增长的新动能。同时，电能替代全面实施，终端能源消费电气化程度不断提升，2021年全国替代电量为1891亿千瓦时，电能占终端能源消费比重提高至26.9%。

2.用电负荷尖峰化加剧且增速高于用电量

随着经济社会高质量发展、人民生活水平不断提高，以及极端天气趋多趋强，全国用电负荷逐年上升，呈现尖峰值高、峰谷差大、夏冬双峰以及增速超用电量等显著特征。“十四五”以来，全国最大用电负荷连创新高，2021年全国最大用电负荷达到11.92亿千瓦，同比增长7.4%；2022年达到12.90亿千瓦，同比增速8.2%，两年平均增量接近1亿千瓦。高温、严寒等极端天气是导致用电负荷激增的重要因素，2022年夏季我国出现了长时间、大范围的极端高温干旱天气，拉动用电负荷快速攀升，全国有21个省级电网用电负荷创新高。随着三产和居民用电占比提升，用电负荷对气温变化更为敏感，最大用电负荷增长普遍快于用电量增长。据测算，“十二五”时期最大用电负荷年均增速较用电量高0.2个百分点，“十三五”时期高1.3个百分点，“十四五”前两年高0.9个百分点。

3.可再生能源规模不断扩大，但出力不确定性增大

当前，我国可再生能源开发取得显著成效，水电、风电、光伏发电和生物质发电装机容量均居世界首位，清洁能源装备制造产业链全面建立，能源绿色低碳转型加速。然而，可再生能源发电具有天然的波动性和随机性，导致电力供应侧不确定性大幅增加，特别是受极端天气影响，风电、光伏、水电出力时段性骤降频现，多次引发顶峰发电能力不足。2021年7月某天，东北电网出现“极热无风”天气，风电出力仅3.4万千瓦，不足装机容量的0.1%；2022年8月，水电大省四川遭遇来水“极丰变极枯”的罕见急转，水电出力断崖式下跌50%，引发较严重的电力供应紧张。

能源电力供需两侧的新变化、新特征，导致时段性、区域性供需矛盾凸显，再叠加一次能源供应不足、能耗“双控”制度不完善等多重因素，电力供需关系呈现趋紧态势。自2020年12月以来，华中、华东、南方、西南等多个省区在用电高峰出现不同程度的供电紧张。虽然尖峰负荷不断攀高，但是持续时间很短，为满足短时高涨的用电需求，除持续增强供应能力外，消费侧主动参与能源平衡愈发重要。

新形势下能源消费侧发展的趋势要求

1.推动能源消费节能提效

节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。长期以来，我国积极推进节能工作，能源利用效率大幅提升。从全国看，2012年以来，我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均6.6%的经济增长，能耗强度累计下降26.4%，相当于减少使用14亿吨标准煤。从重点领域看，2012年以来，规模以上工业单位增加值能耗累计降低36.2%，完成既有建筑节能改造约17亿平方米，全国公共机构单位建筑面积能耗和人均综合能耗分别累计下降18.8%、21.7%。然而，我国产业结构偏重、能源效率偏低的问题仍较为突出，能耗强度是世界平均水平的1.4倍、发达国家的2.1倍，节能提效空间巨大。当前能源供需形势复杂多变，部分地区存在短时能源紧缺，且未来一段时期能源需求仍将呈刚性增长态势，经济社会发展面临的能源资源约束日趋突出。把节能提效作为满足能源需求增长的最优先来源，是能源消费侧改革的首要任务，对于缓解能源供需矛盾、增强能源安全保障能力、促进社会全面协调可持续发展具有重要意义。

2.提高能源消费灵活水平

随着能源供需形势变化，能源安全的内涵进一步丰富，运行安全成为当前保障能源安全的重要挑战之一。电力方面，风、光等新能源发电大规模发展，引发出力波动性显著增强，叠加用电负荷尖峰值越来越高、峰谷差越来越大，电力供需两侧时空矛盾愈发突出，时段性、季节性电力过剩或短缺将成为常态，电力系统实时平衡、运行安全难度进一步增大。天然气方面，用气需求也存在明显季节差异，冬季采暖期供需形势较为紧张，其他时段相对宽松，同样面临供应与消费时空错配的问题。在全年平衡、短时紧缺的新型供需局面下，传统“源随荷动”的运行模式已不再适用，亟需转变能源安全保供思路，更多着眼于需求侧，通过提高用电用气等能源消费弹性，主动适应供应侧不确定性增强、调节能力降低的变化趋势，推动供需双向互动、灵活调节。

3.丰富能源消费智慧场景

技术进步和产业变革带动能源领域涌现出分布式发电、电动汽车、新型储能等一大批新兴市场主体。这些新技术新业态主要布局在消费侧，改变了传统供能模式和用能行为，使得能源生产和消费的界限进一步模糊，用户由纯消费者向“产消者”转变。例如，在新能源汽车方面，截至2022年底，全国新能源汽车保有量达1310万辆，充电桩达到520万台，车网互动已开启小规模试点。未来分布式主体将愈发普及，这就对能源用户提出了更高要求。一方面要主动转变用能方式，积极接纳各类新型能源技术，结合实际用能需要拓宽应用场景，为企业转型和经济发展注入新动能；另一方面要大力提高自身智能化、数字化水平，积极融入虚拟电厂、综合能源服务商、负荷聚合商等新模式新业态，以消费升级推动产业绿色转型和智慧能源系统建设。

4.增强能源消费替代程度

受制于能源资源禀赋，我国油气对进口资源的依赖程度较高。2022年，原油对外依存度为71.2%，天然气对外依存度为40.2%，虽较上年有所回落，但仍处于较高水平，是影响我国能源安全的关键一环。特别是2022年乌克兰危机以来，全球油气市场格局发生重大调整，我国进口油气资源不确定性进一步加剧。为化解我国油气对外依存度高带来的能源安全风险，需要在消费侧进一步优化用能结构，增强能源消费的多样性和可替代性，提高终端用能电气化水平，增强能源自主供应能力。随着分布式发电、新能源汽车、可再生能源和核能供暖、电炊具等技术发展，能源消费将从化石能源向电能甚至氢能转变，为减少石油、天然气的刚性需求提供有利条件，确保国产油气在特殊情况下能够做到民生自保，降低油气安全被动局面时的负面冲击和影响。

能源消费侧改革的任务路径

1.深入贯彻节能优先战略

坚持节约优先，大力推进节能提效，减少能源浪费，严控化石能源消费增长。一是积极落实能源和碳排放“双控”制度，加强产业布局、结构调整、节能审查和能耗控制目标衔接，严格控制能耗和碳排放强度，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展，合理控制能源消费总量。二是积极推进重点行业领域节能降碳工作，开展能效对标达标和能效“领跑者”行动，全面提升能效标准，大力推广节能先进适用技术和高效产品设备应用，推动重点行业领域节能升级改造，加快淘汰落后产能和低效设备，着力提升工业、建筑、交通、公共机构、新基建等重点行业领域的能效水平。三是实施节约用能全民行动，在全社会倡导节约用能，增强全民节能意识，引导形成简约适度的生活方式，抑制不合理用能需求。

2.积极增强能源消费弹性

提高用能负荷弹性，推动能源供需互动和灵活调节，有效降低能源供需紧张时段消费需求，实现能源供需平衡、保障能源供应安全。一是深入挖掘各类用户需求侧资源，引导消费者根据电力供需季节、时段特征和供需紧张状况主动改变自身用电习惯，优化用电模式，有效降低供电紧张时段用电需求。二是引导电价敏感型高载能负荷改善生产工艺和流程，扩大可中断负荷、可控负荷规模。三是积极推动电力需求响应，引导用户侧储能、电动汽车充电设施、分布式发电等用户侧可调节资源，以及负荷聚合商、虚拟电厂运营商、综合能源服务商等参与电力市场交易和系统运行调节，发挥需求侧资源削峰填谷、促进电力供需平衡和适应新能源电力运行的作用。四是完善天然气利用政策，适当控制发展冬季用气高峰季节的采暖等刚性用气用户，促进天然气利用更多倾向于可中断用气领域，提高天然气消费弹性，确保民生用气。

3.加快推动能源消费智能化升级

推动智慧用能体系建设，为终端能源使用者提供能效诊断、需求响应、多能互补、能源交易等多种服务，促进能源使用效率提高和可再生能源消纳，提高能源供应可靠性。一是加强新一代信息技术、人工智能、云计算、大数据等应用，推进终端用能领域设备设施、工艺流程的智能化改造升级。二是开展能效管理、负荷智能调控等智慧能源系统技术应用示范，推动源网荷储互动、多能协同互补及用能需求实现智能调控，提高终端用户能效精准管控、可再生能源消纳、电力需求响应等能力。

4.有序提升绿色能源自主供应能力

在工业、建筑、交通等重点行业领域，推动用户有序发展分布式可再生能源，提高用户自发自用水平，增强能源保供能力。在工业领域，推动具备条件的工业企业、工业园区，利用自有场所开发利用清洁低碳能源，建设分布式清洁能源和智慧能源系统，充分利用余热余压余气等资源，开展清洁能源替代。在建筑领域，完善可再生能源应用标准，鼓励光伏建筑一体化应用，支持利用太阳能、地热能和生物质能等建设可再生能源建筑供能系统，加快低碳建筑规模化发展。在交通领域，完善充换电、加氢、加气（LNG）站点布局及服务设施，鼓励在铁路沿线、高速公路服务站等建设新能源设施，积极推进大容量电气化公共交通和电动、氢能、先进生物液体燃料、天然气等清洁能源交通工具应用及示范。

5.推动能源消费侧改革的思考建议

为有效推动能源消费侧改革，需要进一步加强顶层设计、处理好能源消费控制与碳排放控制的关系、建立供需双向互动的市场机制，通过体制机制改革推动能源消费转型升级，提升能源安全保障能力。

6.强化能源消费侧改革的顶层设计

在传统能源系统中，一般采用“供随需动”的规划和运行方式，需求侧管理常作为备用手段，在能源供需平衡较为困难时采用。然而随着能源供应不确定性增强、短时供需偏紧逐步常态化，则要求能源消费侧在保障电力安全和推动绿色发展中发挥越来越重要的作用，且在节能、灵活、智能、可替代等方面面临更高要求。为更好地推动能源消费侧改革，需要进一步加强顶层设计和系统谋划，统筹能源供给侧和消费侧改革，在能源发展战略和规划中强化能源消费侧改革的重要意义和重点任务。推动电力需求管理、节能减排等能源消费侧改革的制度化和规范化，指导各地出台完善能源消费侧改革的相关政策文件，充分发挥政府引领作用，推动能源消费侧改革走深走实。

7.完善能源消费总量和强度“双控”制度

自能耗“双控”实行以来，我国能源利用效率大幅提升、节约用能意识深入人心。然而，“十四五”初期，个别地区出现因能耗、环保等约束限产、限电的情况，暴露出能耗“双控”政策与经济发展、碳达峰碳中和工作存在不衔接的问题。为进一步优化节能提效工作、减少能源安全供应压力，需持续完善能耗“双控”制度，优化考核目标、方式和激励机制，增强能源消费总量管理弹性，以控制化石能源消费为重点，新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制，强化能耗强度管理，严管严控高耗能高排放项目。完善全国用能权、碳排放权交易市场建设和协同，推动能耗“双控”逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度，实现能源消费从节约高效向绿色低碳转型。

8.建立需求侧主动参与的市场机制

当前能源供需出现时段性宽松与偏紧并存的新趋势，若保持大规模能源开发建设、保障最大用能需求，将导致能源供应设施利用率降低、供应成本攀升，可能造成全年能源供应能力过剩和资源浪费等问题，亟需建立需求侧主动参与、供需双向互动的能源平衡机制，激发用户灵活调节用能需求的积极性。

一是加快推动用户侧参与能源市场化交易。进一步破除虚拟电厂、车网互动（V2G）、分布式能源、储能电站等新模式新业态的市场准入壁垒，积极推进分布式发电市场化交易，健全用户侧多元化主体共同参与的电力市场机制，优化电力需求响应市场化交易机制，推动需求响应与现货市场联动。

二是优化用户侧分时电价机制。进一步健全分时电价机制，制定完善季节性、时段性尖峰电价，在有条件的地区逐步推广居民峰谷电价。根据电力供需形势，科学动态划定高峰、尖峰、平段、低谷、深谷等多个时段，合理拉大峰谷价差，推动分时电价与市场机制逐步接轨。

（图片来源：veer图库）

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